Burocracia: Forma Organizacional e Classe Social
Nildo Viana
A burocracia é uma das questões mais debatidas na sociedade moderna,
tanto no âmbito das ideologias quanto das representações cotidianas. Algumas questões
são fundamentais nesse contexto: o que é a burocracia? Ela é necessária? Qual
motivo de sua existência? É possível aboli-la? Quem são os burocratas? A
burocracia sempre existiu? Essas e outras questões não podem ser respondidas
sem uma análise mais profunda e histórica. O nosso objetivo aqui não é
responder a todas as questões que envolvem o fenômeno burocrático, mas apenas
as mais importantes, sendo que as questões não respondidas e outras sem maior
desenvolvimento podem ser aprofundadas com outras leituras. Em síntese, nosso
objetivo aqui é apresentar uma introdução ao fenômeno burocrático que deve ser
desenvolvida em outras obras posteriores.
A Burocracia Como Forma Organizacional
Papelada, carimbo, documentos, são alguns dos símbolos da burocracia e
que muitos usam, no âmbito das representações cotidianas, para definir esse fenômeno.
A sociologia apresentou diversas definições do fenômeno burocrático. A
burocracia pode ser compreendida como forma organizacional e como classe
social. Essa distinção ajuda a superar alguns problemas analíticos. A
burocracia é uma forma organizacional caracterizada pela relação entre
dirigentes e dirigidos, instituída, legitimada e estruturada por normas
escritas (regimentos, leis, etc.), cujo funcionamento ocorre via meios formais
de admissão e relações hierárquicas (divisão de cargos e atribuições) nas quais
o quadro dirigente (os burocratas) é assalariado e possui a posse dos meios de
administração e o poder de decisão, sendo que sua função social é o exercício
do controle, da dominação, processo predeterminado pelo modo de produção
capitalista.
Isso significa que a burocracia é uma forma de organização. Assim, toda
burocracia é uma organização, mas nem toda organização é burocracia. Além das
organizações burocráticas, existem as organizações não-burocráticas.
Retomaremos isto adiante. A forma de organização burocrática visa realizar
determinada ação. O aparato estatal, a principal organização burocrática
existente, objetiva reproduzir as relações de produção capitalistas. Os
partidos políticos objetivam, geralmente, a conquista do poder estatal. As empresas
capitalistas visam lucro. A organização burocrática constitui um quadro
dirigente, a burocracia, que tem a responsabilidade de dirigir a mesma e buscar
concretizar seus objetivos. A finalidade da organização burocrática pode ser
definida externamente (uma universidade estatal não define seu objetivo
internamente, pois ele é imposto externamente pelo aparato estatal) ou
internamente (tal como no caso dos partidos políticos). Essa forma
organizacional é legitimada por normas escritas, tais como regulamentos,
regimentos, leis, que aparentemente determinam o seu funcionamento, sua
hierarquia, o processo decisório, os meios formais de admissão, as funções do
quadro dirigente e dos demais indivíduos no seu interior, etc.
As relações hierárquicas são constituídas através de cargos e atribuições
e se estendem para os dirigidos (subalternos, auxiliares, usuários, clientes,
trabalhadores, estudantes, etc.). A hierarquia é marcada por cargos diversos a
começar pelo dirigente geral (presidente, diretor, ou qualquer outro nome,
podendo ser também mais de um indivíduo), pelos cargos subordinados que, por
sua vez, possuem outros cargos subordinados até chegar ao último escalão da
hierarquia, aquele que se relaciona mais diretamente com os dirigidos (na
hierarquia burocrática, os burocratas inferiores são dirigidos pelos
superiores, mas aqui colocamos como “dirigidos”, aqueles que não dirigem,
estando apenas submetidos aos dirigentes, em seus vários escalões), que podem
ser subalternos, auxiliares, usuários, clientes, trabalhadores, filiados,
associados, estudantes, etc. dependendo da organização[1].
Essa hierarquia expressa as relações internas das organizações burocráticas. A
hierarquia de cargos e atribuições é geralmente acompanhada por uma hierarquia
salarial, sendo que quanto mais alto no escalão da burocracia, mais alto tende
a ser o salário. Essas relações hierárquicas são marcadas pela competição, pois
aqueles que estão nos cargos mais altos possuem maior poder e melhores
salários. Assim, há sempre uma competição entre a burocracia superior e a
burocracia inferior, bem como entre os indivíduos que estão acima na escala e
os que estão abaixo[2].
Os meios formais de admissão, também regularizados pelas normas escritas,
são basicamente três: eleição (por exemplo: parte da burocracia provisória do
aparato estatal, ou seja, da burocracia governamental), nomeação, seleção via
concurso (ou “sistema de exames”)[3].
O meio de admissão é a forma de composição da burocracia e vale não só para a
admissão como também para recomposição da hierarquia. Por exemplo, um indivíduo
concursado para um cargo burocrático no aparato estatal pode ser nomeado para
outro cargo pela burocracia governamental ou com uma posição inferior na
burocracia pode subir, via exames, para uma que é superior. A nomeação pode
estar formalmente submetida a determinadas exigências, através de normas
escritas. Ela é realizada por quem está em melhor posição na hierarquia
organizacional. A eleição pode ser interna (apenas na instância da organização)
ou externa. A eleição interna se manifesta, por exemplo, na eleição de um
reitor em uma universidade (mesmo que posteriormente o resultado tenha que ser
sancionado pela burocracia governamental) e a externa quando a população ou
grupo elege os seus supostos “representantes”, como no caso da burocracia
governamental, pois são os eleitores que definem quem será eleito. O concurso,
ou “sistema de exames”, termo usado por Marx (1978) e Weber (1970), é a forma
na qual há um processo seletivo que supostamente realiza o processo de escolha
pelo mérito (expresso nos diplomas, provas, etc.).
A posse dos meios de administração significa que o burocrata tem o poder
de decisão sobre o uso dos meios de administração enquanto estiver investido no
cargo. Assim, um diretor de uma escola ou faculdade de uma universidade decide
com os seus pares como será o uso das instalações, mobiliário, recursos
financeiros, etc. bem como cabe a ele autorizar usos externos, ceder espaço
para realização de eventos ou reuniões, etc. Essa decisão pode ser o critério
geral que os burocratas subordinados aplicam em casos específicos. Esse poder
de decisão também é regularizado pelas normas escritas. Os meios de
administração não são propriedade individual dos burocratas e nem coletiva,
pois tantos os indivíduos burocratas quanto o quadro dirigente, não são
proprietários e tão logo saiam do cargo que ocupam, perdem o controle sobre
eles. Mesmo no caso de setores da burocracia estatal permanente (do aparato
repressivo ou jurídico, por exemplo) ele só pode dispor dos meios de
administração para as finalidades e atividades da instituição e sem poder usá-los
privadamente[4].
A burocracia possui o poder de decisão. Os processos decisórios dentro
das organizações burocráticas variam, mas sempre há o objetivo geral
(determinado externamente ou internamente) e o processo de execução, e este é
definido pela burocracia, sendo que também há uma hierarquia na tomada de
decisões e no alcance das mesmas: quanto maior o poder ou elevado o cargo, mais
decisiva e influente são as decisões tomadas. Isso está muitas vezes definido
nas próprias atribuições do cargo. O reitor de uma universidade estatal pode
nomear assessores, decidir sobre encaminhamentos, etc. Esse poder de decisão é
formal e informal. O poder de decisão formal é o que está justificado e
legitimado nas normas escritas (leis, regimentos, que explicitam, por exemplo,
as atribuições do cargo) e o informal é o que o burocrata particular como
indivíduo decide e é acatado pelos demais (por interesses, conchavos, acordos,
medo de represália, etc.).
A burocracia existe para efetivar o controle social. Ela visa controlar a
população em geral (burocracia estatal), os trabalhadores (burocracia
empresarial), os estudantes (escolas e universidades), etc. O controle exercido
pela burocracia é geral, formando um “círculo do qual nada escapa” (MARX, 1978).
Esse é o caso dos gerentes que realizam o controle do processo de produção para
a burguesia, sendo que a burocracia está submetida à divisão social do trabalho
e cada instituição exerce controle de determinada forma e sobre determinada
parte da sociedade. Esse controle é uma forma de dominação que se realiza para
garantir a reprodução das relações de produção capitalistas e processos sociais
necessários para tal reprodução, como a cultura (instituições de ensino e
cultura, como escolas, universidades, igrejas, etc.), o trabalho (empresas), etc.
A Burocracia Como Classe Social
O quadro dirigente das organizações burocráticas forma uma classe social
específica, a classe burocrática. A burocracia como classe social só pode ser
compreendida no interior da divisão social do trabalho da sociedade
capitalista. As classes sociais são constituídas pelas relações de produção
dominantes que geram uma divisão social do trabalho que, por sua vez, produz
atividades fixas para determinado conjunto de indivíduos, gerando um modo de
vida comum, interesses comuns, luta comum contra outras classes sociais (VIANA,
2012)[5].
A classe burocrática tem como atividade fixa que lhe caracteriza o controle
social. Se o proletariado se caracteriza pela produção de mais-valor, a
burguesia pela apropriação do mais-valor, a classe intelectual pela atividade
cultural, a burocracia se caracteriza pelo exercício da dominação, do controle.
No entanto, ela não é a classe dominante. A classe dominante no
capitalismo é a burguesia. Isso ocorre pelo fato de que a burocracia exerce
controle de acordo com objetivos (internos ou externos) que está determinado
por um objetivo mais amplo que é a reprodução das relações de produção
capitalistas. Isso é mais direto no caso da burocracia estatal cujo objetivo é
realizar tal reprodução. Mesmo no caso da burocracia radicalizada, cujo
objetivo é a tomada do poder estatal e defender seus interesses de classe, isso
só é possível abolindo as relações de produção capitalistas e, no fundo, não
tem capacidade para efetivar tal processo. Isso é comprovado pelo caso do
capitalismo estatal (União Soviética, Leste Europeu, China, Cuba, etc.), em que
a burocracia desbancou a burguesia sem destruir as relações de produção
capitalistas, tornando-se assim uma burguesia burocrática, exercendo a dupla
função de apropriação do mais-valor e controle social.
Por isso a autonomia da burocracia é
relativa. Há uma predeterminação (a reprodução do capitalismo) da qual ela não
pode escapar, sob pena de substituição ou abolição. Então ela deve cumprir sua
função e por mais que tente se autonomizar e defender seus próprios interesses,
a burocratização ou mesmo a substituição da burguesia como classe dominante,
isso deve ser feito conjuntamente com a busca da reprodução das relações de
produção capitalistas. Nesse sentido, é necessário entender que a
burocracia é uma classe auxiliar da burguesia (VIANA, 2012). Ela exerce a
atividade de controle social para a reprodução das relações de produção
capitalistas, o que significa reprodução da classe capitalista e da acumulação
de capital. Da mesma forma, a burocracia está envolvida na divisão social do
trabalho e isso, na sociedade capitalista, pressupõe não apenas uma função
determinada nessa divisão, mas também estar submetida a ela no seu conjunto, no
qual ocorre o processo de mercantilização das relações sociais, a transformação
de tudo em mercadoria (bens materiais) ou mercancia (bens culturais ou
coletivos). Nesse sentido, as organizações burocráticas são inseparáveis da
mercantilização. Voltaremos a isto adiante.
Um elemento fundamental desse processo é que a burocracia não é uma
classe social proprietária[6],
tal como a classe capitalista. Ela é uma classe social assalariada e
improdutiva. Por não ser proprietária dos meios de produção e das organizações
que dirige, ela é uma classe não-proprietária e como tudo é mercadoria no
capitalismo, ela recebe uma remuneração que permite o consumo e sobrevivência,
que assume a forma de salário. Inclusive, devido sua importância para a
reprodução do capitalismo, bem como por sua necessidade de formação
especializada, seus salários são mais elevados do que os de outras classes
sociais, como a proletária e subalterna. A remuneração sob a forma de salário
pode permitir o equívoco de pensar que a burocracia faria parte do
proletariado. Na teoria marxista das classes sociais, o proletariado é a classe
produtora de mais-valor e ele é uma das diversas classes sociais que tem no
salário a sua forma de remuneração. Todo proletário é um assalariado, mas nem
todo assalariado é um proletário. Os intelectuais, os subalternos, entre
outros, são assalariados e não são proletários. O proletariado é a classe dos
assalariados produtivos e as demais classes sociais assalariadas são
improdutivas. Os assalariados improdutivos, ou seja, que não produzem
mais-valor, formam diversas classes sociais determinadas pela divisão social do
trabalho e relações de produção capitalistas. Por conseguinte, a burocracia é
uma classe social assalariada, improdutiva, não-proprietária, que exerce a
atividade de concretizar o controle social no interior do capitalismo.
A classe burocrática, portanto, possui um modo de vida burocrático,
envolto em papelada (as normas escritas que a legitima e regulariza suas ações
de controle social), regimentos, processos decisórios (das atividades ou por necessidades
derivadas de sua execução), busca incessante de controle e regularização,
através da normatização. Ela possui interesses comuns e entre os seus
interesses de classe se destaca a reprodução burocrática, tanto de cargos (o
que significa número de burocratas, que sempre se busca ampliar) quanto de
controle (ampliação do poder de decisão e do controle por parte da burocracia).
O principal interesse de classe da burocracia é a burocratização. Devido a isso
ela também encontra oposição e/ou antagonismo daqueles que estão submetidos ao
seu controle, tal como os estudantes numa universidade, operários numa fábrica,
subalternos e intelectuais em instituições, etc. Esse processo de luta ocorre
em relação aos processos decisórios, definição de objetivos, execução ou forma
de execução de ações, entre inúmeros outros casos. O formalismo é uma das
estratégias da burocracia para evitar questionamento do processo decisório, da
hierarquia, etc. Outra estratégia é o normativismo, bem como o saber
burocrático que tem como uma de suas manifestações mais claras no domínio dos
regimentos, regulamentos, leis, etc. (o que aumenta sua força no conflito
interno, inclusive com usos desonestos de aspectos ambíguos ou até inexistentes
nas normas escritas).
A partir disso a burocracia desenvolve uma consciência de classe que
aponta para a autovaloração, autolegitimação, etc., e somente em suas
tendências mais radicais aponta para a necessidade de tomar o poder estatal e
se tornar classe dominante. Ela acaba desenvolvendo um saber burocrático que é
fundamental para o processo de controle e manutenção do poder, bem como
desenvolve também uma mentalidade burocrática (que gera, por sua vez, em alguns
indivíduos, uma personalidade burocrática). A mentalidade burocrática se
caracteriza pela busca incessante de controle, formalismo, normativismo[7],
valoração e legitimação da dominação, etc. Alguns burocratas (e alguns
intelectuais) produzem ideologias burocráticas, seja para realizar sua
autovaloração e autolegitimação, seja para justificar o controle e a dominação
burocrática. Essas ideologias podem assumir a forma de várias ciências
particulares (sociologia, “teorias” da administração, psicologia, etc.) e sob
outras formas (como no caso de ideologias políticas, tal como o leninismo e
seus derivados – stalinismo, trotskismo, maoísmo, etc.).
Essa análise da burocracia como classe social ficaria incompleta sem
abordar as divisões e competição no interior da mesma. A burocracia possui
diversas divisões. A mais ampla é a existente entre burocracia estatal e
burocracia civil. A burocracia estatal é a que existe no âmbito do Estado e
suas instituições e a civil é a que existe nas organizações burocráticas da
sociedade civil. Ela possui diversas subdivisões, sendo a principal a que
constitui as frações de classe da burocracia. Uma dessas frações é a burocracia
estatal, mas existe também a burocracia universitária, partidária, sindical,
etc.
A burocracia estatal pode ser dividida em burocracia governamental (que é
provisória) e a burocracia estatutária (que é permanente). A burocracia
governamental tem como meio de admissão a eleição (via democracia
representativa e processo eleitoral)[8]
ou nomeação (da burocracia superior eleita) e a burocracia estatutária tem como
meio de admissão o concurso público. A burocracia governamental tem uma ampla
hierarquia que, em alguns casos, como o brasileiro (sistema presidencialista),
o presidente eleito escolhe os ministros que escolhem seus assessores, entre
outros. A burocracia estatutária também tem ampla hierarquia e existe no
aparato repressivo (exército), jurídico, etc., bem como nas instituições
estatais (empresas, autarquias, fundações, etc.).
A burocracia civil é bem mais diversificada. Ela se espalha pela
sociedade através das organizações burocráticas, nas instituições de ensino
(escolas, universidades, etc.), empresas, partidos políticos, sindicatos, etc.
formando frações de classe da burocracia. A burocracia civil se amplia com o
processo de burocratização crescente das relações sociais na sociedade
capitalista. A necessidade de recursos (dinheiro, devido ao processo de
mercantilização) gera a burocratização das organizações da sociedade civil em
geral, com raras exceções.
Existe uma outra forma de divisão no interior da classe burocrática, que
é a existente dentro das organizações burocráticas. A hierarquia produz uma
divisão interna na burocracia e esta pode ser dividida entre burocracia
superior, que está no escalão mais alto da hierarquia, e a burocracia inferior,
que está no escalão mais baixo. A relação entre estas duas alas da burocracia é
geralmente de competição, sob a forma grupal ou individual. Geralmente se
formam grupos rivais que disputam o poder interno, mas há também indivíduos que
podem mobilizar outros visando sua ascensão individual. Em certos casos, quando
burocracias de outras instituições possuem força no interior de uma organização
burocrática, ela também é fonte de competição e luta pelo poder (o caso da
burocracia partidária e sua disputa nos sindicatos ou da burocracia sindical e
sua disputa no interior do partido).
Formação e Desenvolvimento da Burocracia
A burocracia é um fenômeno da sociedade capitalista. Apesar de que em
algumas sociedades pré-capitalistas algumas formas organizacionais possuíssem
algumas semelhanças com uma organização burocrática, as diferenças são muito
maiores. Nas sociedades pré-capitalistas existiram outras formas de dominação,
não-burocráticas. Vamos analisar brevemente algumas formas não-burocráticas de
dominação para depois abordar o surgimento histórico da burocracia e seu
desenvolvimento.
A dominação é uma relação entre
dominantes e dominados. O conceito de dominação remete ao processo social no
qual um indivíduo ou grupo exerce controle sobre outro indivíduo ou grupo e toma
as decisões que eles devem executar. É uma relação, como já dizia Weber (2004),
de mando e obediência, na qual os dominantes controlam e decidem e os dominados
são controlados e obedecem, acatando as decisões tomadas pelos detentores do
poder. A dominação burocrática se diferencia de outras formas de dominação devido
seu formalismo (normas escritas, meios formais de admissão, etc.). No entanto, uma
compreensão mais profunda da burocracia pressupõe uma análise comparativa entre
ela e as outras formas de dominação. A forma mais elementar de dominação é a
compulsória. A dominação compulsória é aquela realizada através da coação, do
uso da força física. Ela pode ser exemplificada pela escravidão, servidão, etc.
A dominação consentida é a que se concretiza através do consentimento dos
dominados[9].
Ela pode ser dividida em três formas, tal como Weber (1986) apontou em relação
aos “tipos de dominação legítima”[10]:
a dominação personal, a dominação consuetudinária e a dominação contratual. A
dominação personal é aquela na qual alguns indivíduos, por sua personalidade e
qualidades (supostas ou reais) conseguem instaurar uma relação de mando e
obediência, detendo o controle e o poder de decisão sobre outros indivíduos
e/ou grupos. Desta forma, ela remete para uma pessoa ou personalidade que
consegue, devido suas qualidades individuais (existentes realmente ou apenas
atribuídas pelos outros), que controla e comanda outros indivíduos. Esse é o
caso dos líderes messiânicos e semelhantes. A dominação consuetudinária é fundada
nos costumes e por isso as tradições acabam se revelando fontes de
consentimento. A tradição pode colocar que os mais velhos ou os mais
experientes devam ter o controle e comando dos demais e assim estes consentem
por aceitarem esse costume. Esse foi o caso do coronelismo no Brasil.
A dominação contratual é aquela fundada em um contrato. Esse contrato é a
fonte do consentimento e se diferencia da dominação consuetudinária por ser
fundado em normas escritas, tal como leis, regulamentos, contratos formais,
etc. Esse contrato significa um acordo estabelecido entre as partes, sendo
supostamente justo e tendo deveres e direitos para ambos os lados. O direito é
a principal fonte de legitimação contratual e onde as disputas encontram sua
solução. Quando o contrato é rompido, a dominação compulsória pode tomar o seu
lugar (tal como no caso da passagem de um regime político democrático para um
ditatorial). A dominação capitalista no processo de produção pressupõe o
contrato entre proletário e burguês, sendo o primeiro “juridicamente livre”
(mas não socialmente, já que é constrangido a assinar o contrato para conseguir
os meios de sobrevivência) e recebe uma “justa remuneração” (apenas
aparentemente, pois ela oculta o processo de exploração), sob a forma de
salário, pelo seu trabalho. Logo, o contrato parece justo e legitima essa forma
de dominação.
Essas formas de dominação podem existir sob forma isolada ou reunida. A
dominação personal pode coexistir e ser reforçada pela dominação consuetudinária
ou compulsória, ou, ainda, a contratual. Da mesma forma, essa pode conviver com
as demais. No entanto, historicamente, a dominação compulsória foi perdendo
espaço paulatinamente, bem como a personal e a consuetudinária, pois a forma de
dominação específica e predominante na sociedade capitalista é a dominação
contratual, que abarca a dominação burocrática. Em certas relações sociais, as
demais formas de dominação (nas relações familiares, por exemplo, a dominação
consuetudinária, e/ou a compulsória, pode existir e predominar na relação entre
pais e filhos, por exemplo). Em síntese, a dominação contratual é a forma predominante
de dominação na sociedade capitalista.
A burocracia é uma forma de dominação contratual. Se um estudante faz
matrícula em uma escola ou indivíduo se filia num partido político, isso significa
aceitação de suas normas escritas (estatutos, regimentos, etc.) e comprometimento
em acatá-las. Existiram, historicamente, algumas formas de dominação que
possuem elementos em comum com a burocracia. Esse é o caso do modo de produção
despótico (“asiático”, “tributário”). A classe despótica explorava os aldeões
através da cobrança de tributos. No entanto, não existia um “contrato” ou
normas escritas que regularizasse tal cobrança. Os chamados “códigos de
Hamurabi” são uma forma embrionária, mas pouco desenvolvida, de norma escrita. A
classe despótica era uma classe proprietária e realizava o processo de
exploração e dominação, ao contrário da classe burocrática do capitalismo. Tratava-se
de uma dominação compulsória. Essas e outras diferenças servem para mostrar a
especificidade histórica da burocracia como forma organizacional e como classe
social.
As organizações burocráticas vão se desenvolvendo paulatinamente na
sociedade capitalista e, por conseguinte, a classe burocrática. A origem da
burocracia ocorre através de duas vias principais: a estatal e a empresarial
(MOTTA, 1985). A formação do estado absolutista marca o nascimento da
burocracia monárquica, antecessora da burocracia moderna. A burocracia
monárquica aponta para o processo de criação de uma nova classe social
especializada na direção do aparato estatal. Com as revoluções burguesas,
emerge a burocracia moderna, já plenamente racionalizada e formalizada[11].
A outra via de emergência da burocracia é a empresarial. A formação do modo de
produção capitalista significa a constituição das unidades de produção típicas
da sociedade capitalista, as fábricas. No início, a classe burguesa tinha maior
presença no processo de produção, mas com o desenvolvimento da acumulação
capitalista, ela cada vez se afasta mais do local de produção e em seu lugar
uma ampla burocracia vai sendo constituída (gerentes, supervisores, etc.). Uma
vez que o modo de produção capitalista vai se desenvolvendo, a burocracia
empresarial também vai crescendo e se estruturando, bem como com o
desenvolvimento da sociedade capitalista também há uma ampliação da burocracia
estatal[12].
Desta forma, podemos observar que a burocracia (forma organizacional e
classe social) inicia seu processo de formação no século 16, época do
capitalismo comercial, ganhando sua forma mais desenvolvida a partir da
revolução industrial e revoluções burguesas (cuja data mais exata varia de
acordo com o país). A sucessão de regimes de acumulação fornece a dinâmica do
desenvolvimento capitalista, se inicia nessa época, com o regime de acumulação
extensivo. Os regimes de acumulação posteriores foram o intensivo, conjugado e
integral. É nesse contexto que podemos colocar o desenvolvimento da burocracia
como estando intimamente ligado ao desenvolvimento desses regimes de
acumulação. Podemos denominar esse processo como ondas de burocratização. No regime de acumulação extensivo (da
revolução industrial até aproximadamente metade do século 19) nós temos a
consolidação, fortalecimento e formalização das burocracias estatal e
empresarial. No regime de acumulação intensivo (do final do século 19 até
aproximadamente 1945) temos a segunda onda de burocratização, marcada pela ampliação
da burocracia estatal e empresarial e a emergência da burocracia civil
(partidos, sindicatos, etc.)[13].
No regime de acumulação conjugado (de 1945 até 1980, aproximadamente) ocorre a
terceira onda de burocratização, avançando para novos setores da sociedade,
como o lazer, meios oligopolistas de comunicação, etc. No regime de acumulação
integral (de 1980 até hoje) temos a quarta onda de burocratização, com a
emergência de novas burocracias civis (ONGs, por exemplo) e maior rigidez no
controle social.
A burocratização é o processo de ampliação do controle na sociedade, o
que pode significar ampliação das organizações burocráticas, transformação de
organizações não-burocráticas em burocráticas, intensificação e ampliação do
controle social via burocracia, etc. As ondas de burocratização acima se
referem a todas essas formas de burocratização. Ela acompanha o desenvolvimento
capitalista e a sucessão de regimes de acumulação que marcam também ondas de
mercantilização. O processo de mercantilização gera a ampliação da divisão
social do trabalho e a transformação de tudo em mercadoria ou mercancia, o que
significa não apenas processo de produção, mas também de distribuição e
consumo. A mercantilização do lazer, por exemplo, gera a sua burocratização.
Isso significa que a mercantilização é geradora de burocratização. Em alguns
casos, a burocratização gera mercantilização. O importante é compreender que a
burocratização e a mercantilização andam juntas e são derivadas do
desenvolvimento capitalista.
Um último aspecto da burocratização é seu processo de constituição na
sociedade moderna através da transformação de organizações não-burocráticas em
organizações burocráticas. O exemplo clássico aqui é o sindicato. Os sindicatos
surgem da luta dos trabalhadores como organizações não-burocráticas. O seu
processo de desenvolvimento mostra a sua burocratização que ocorre com o
processo de legalização e mercantilização[14].
O processo de legalização significa o reconhecimento pelo aparato estatal e
este ocorre com sua regularização legal, o que significa normas escritas do
Estado que regularizam a existência e funcionamento dos sindicatos, que, por
sua vez, para se adequar à legislação, criam também suas normas escritas
internas. O meio de admissão passa a ser a eleição da diretoria e os meios de
administração passam a ser posse dos dirigentes sindicais que passam a
controlar e ter o poder de decisão sobre o aparato sindical e as reivindicações
dos trabalhadores. No entanto, por ser uma organização representativa, o
sindicato deve realizar assembleias (e acatar suas decisões, que geralmente são
manipuladas pelos dirigentes por possuir acesso às informações, saber
burocrático, controle das falas e microfone, concepções e propostas mais
estruturadas, etc.) e “ouvir as bases”.
Algumas organizações já nascem com o objetivo de se tornarem
burocráticas, tal como grupos que pretendem formar um sindicato ou agrupamentos
políticos que querem se tornar partidos políticos, ou, ainda, um conjunto de
pessoas que querem fundar uma escola. No entanto, elas ainda não são
organizações burocráticas, mas a partir de um certo grau de desenvolvimento, tornam-se
uma burocracia informal. A burocracia informal é aquela que já apresenta alguns
elementos burocráticos convivendo com outros que são pré-burocráticos. Um grupo
político que produz suas normas escritas (estatutos, manifestos), quadro
dirigente, processo de controle e decisão, hierarquia, é uma burocracia
informal. Ao aprofundar esses aspectos, com o assalariamento, posse de meios de
administração, etc., se torna burocracia formal, ou seja, completa. O mesmo
ocorre com uma oposição sindical que, antes de ganhar a eleição, é uma
burocracia informal por sua organização própria e uma vez ganhando a eleição e tomando
posse do sindicato, passa a possuir os meios de administração, salários, etc., o
que a torna burocracia sindical, isto é, formal e completa. Isso também ocorre
com certas tendências oposicionistas no interior de um partido político. Um
conjunto de pessoas que se unem para fundar uma escola também pode constituir
uma burocracia informal, caso produzam um esboço, tal como nos demais casos, de
uma organização burocrática. A burocracia informal é uma burocracia incompleta,
possuindo algumas características definidoras da burocracia e não possuindo
outras. É só quando ela consegue adquirir essas características ausentes
(assalariamento, meios de administração, etc., dependendo do caso) é que assume
o caráter de uma burocracia formal, completa.
Burocracia e Ideologia
A organização burocrática gera um conjunto de representações cotidianas e
um saber burocrático, bem como ideologias. No interior de uma organização
burocrática os indivíduos (dirigentes ou dirigidos) elaboram representações
cotidianas ao seu respeito. Essas representações cotidianas podem ser
sistematizadas por ideólogos e se tornarem ideologias. A própria atividade
burocrática pressupõe um saber burocrático. O saber burocrático é aquele que
domina a forma de funcionamento organizacional, conhece as normas escritas, pois
estes são elementos de poder e disputa no interior das organizações
burocráticas. O quadro dirigente busca manter o “sigilo burocrático”,
monopolizando certas informações e impedindo a sua socialização. Um indivíduo
burocrata habilidoso é um profundo conhecedor das normas escritas e do saber
burocrático, pois isso é fundamental para vencer a competição, manter o
controle e o poder de decisão, etc.
Contudo, a dominação burocrática gera determinadas ideologias que visam
sistematizar as representações cotidianas ilusórias existentes e legitimar e
valorar a burocracia, bem como aumentar a sua capacidade de controle e comando
sobre os dirigidos. Entre essas ideologias burocráticas podemos citar as
chamadas “teorias” da administração. Os exemplos mais conhecidos são o
taylorismo, fordismo, fayolismo, toyotismo, entre outros (MOTTA, 1987; TRAGTENBERG,
1985). O taylorismo é uma ideologia que visa calcular milimetricamente o
controle dos trabalhadores. O uso do cronômetro, a divisão intensa do trabalho,
a redução do “tempo morto”, a organização do trabalho detalhadamente, a
gerência científica, etc. são formas de controle dos trabalhadores para
garantir a extração de mais-valor relativo, o objetivo determinado externamente
(VIANA, 2009). A gerência científica é o elemento fundamental desse processo,
pois não só aponta para a legitimação e valoração da burocracia (a gerência)
como o faz isso através da “ciência”, uma autovaloração da ideologia
administrativa.
Além das ideologias administrativas, obras de sociologia e psicologia,
entre outras ciências, também são produzidas e expressam o interesse da
burocracia como classe social, realizando o processo de naturalização da
organização burocrática e seu quadro dirigente. Surgem, também, ideologias
burocráticas específicas, que buscam legitimar e valorar organizações
burocráticas específicas (o que reforça a valoração e legitimação da burocracia
em geral). A filosofia hegeliana do Estado, a concepção política de Lassale,
são apenas alguns exemplos, cujo foco é a burocracia estatal. Esse é o caso também
da ideologia da vanguarda de Lênin, que busca legitimar e valorar a burocracia
partidária (e, secundariamente, a burocracia estatal), as ideologias
sindicalistas, entre diversas outras.
A Abolição da Burocracia
A abolição da burocracia pressupõe a abolição da sociedade capitalista,
sua fonte geradora e razão de existência. A superação da dominação contratual e
sua forma especificamente burocrática pressupõe a formação de novas formas
organizacionais. A constituição de formas organizacionais não-burocráticas é
fundamental para a superação da burocracia. Esse processo ocorre com a luta
contra o capitalismo. A constituição de organizações não-burocráticas é um
processo simultâneo de abolição da burocracia. Sem a abolição do capital é
impossível a abolição da burocracia. Por isso o fundamental é a transformação
das relações de produção capitalistas. Outra condição para abolição da
burocracia é a superação do aparato estatal. Esses dois processos (abolição do
capital e do estado) são acompanhados por outros processos semelhantes, sendo
algo generalizado na sociedade, incluindo transformações culturais e da
mentalidade, no conjunto da sociedade civil e na vida cotidiana.
A abolição do capital pressupõe a constituição de novas relações de
produção. Na sociedade capitalista, é o proletariado, devido estar no coração
dessas relações de produção, que pode realizar tal transformação. A abolição
das relações de produção capitalistas significa que o próprio proletariado é
abolido, deixa de existir. No entanto, é preciso pensar o que se coloca no
lugar delas, ou seja, o que substitui a produção de mais-valor e a relação de
classes que a caracteriza e também a burocracia empresarial e a forma de
organização da produção. A resposta a esta questão já foi fornecida pelas
experiências históricas. O proletariado em sua luta cria novas formas de
auto-organização e essas abrem espaço para a superação da burguesia e da
burocracia no processo de produção. Desde as formas mais embrionárias, como os
comitês de greve, grupos de autoajuda, até chegar a formas organizacionais mais
estruturadas como conselhos de fábrica e conselhos operários, temos a
constituição de novas formas organizacionais não-burocráticas. Os conselhos
operários são a forma mais acabada dessa forma de auto-organização (PANNEKOEK,
1977; GUILLERM e BOURDET, 1976). Eles reúnem vários conselhos de fábrica e
desenvolvem o processo de produção e distribuição dentro de um determinado
território. Os sovietes, na Rússia (1905 e 1917) foram as primeiras formas de
conselhos operários, e as tentativas de revolução na Alemanha (1918-1921),
Hungria (1919), Itália (1919) apontam para sua reprodução, o que se repetiu em
inúmeras outras experiências históricas e continua reaparecendo sempre que
ocorrem tentativas de revolução.
Porém, não basta a auto-organização no local de produção, é necessário
abolir o estado, o principal aparato de reprodução do capital. A articulação
dos conselhos operários resolve o problema da produção e distribuição num
território, mas deve se generalizar em toda sociedade (inicialmente um país,
depois mundialmente), bem como se articular outras formas de auto-organização.
Outras formas de auto-organização, como conselhos de bairros, grupos
revolucionários, conselhos de autodefesa, conselhos de serviços sociais,
conselhos educacionais, se unem, num primeiro momento, de forma articulada,
para, num segundo momento, realizarem a sua fusão. O processo revolucionário (e
a abolição do capital e do estado) ocorre com essa articulação que torna o aparato
estatal inútil e promove a despossessão da burocracia estatal dos meios de
administração (que passam a pertencer ao conjunto da população e ser geridos
pelas formas de auto-organização) e com isso se concretiza a fusão das diversas
formas de auto-organização, pois a divisão social do trabalho é abolida.
Nesse processo, os conselhos operários deixam de existir, sendo
substituídos por associações de produção, distribuição, serviços, etc., sem o
processo de especialização e divisão social do trabalho, mas havendo um
processo de organização e divisão temporal do trabalho (VIANA, 2008). A classe
proletária deixa de existir, assim como todas as demais, e em seu lugar emerge
os produtores associados (MARX, 1988). Todos os indivíduos passam a serem
indivíduos livremente associados e responsáveis por todas as funções de
produção e reprodução da sociedade, no qual as hierarquias são abolidas,
passando a reinar a igualdade e a liberdade.
Assim, a burocracia é substituída pela autogestão social. As formas de
auto-organização são o primeiro passo para se constituir a autogestão da
produção e sua generalização no conjunto da sociedade. Esse duplo processo de
abolição do capital e da burocracia não é apenas um trabalho negativo e destrutivo
mas também um trabalho afirmativo e construtivo. A destruição das antigas
relações sociais significa a constituição de novas relações sociais. E isso
pode ocorrer em determinados lugares inicialmente, mas só se concretiza com sua
generalização.
O processo de luta que aponta para a concretização da autogestão ocorre
nos espaços dos processos de produção, bem como em todas as demais instâncias
da sociedade. Isso pressupõe a formação de uma nova hegemonia – nova cultura,
valores, concepções – o que significa que dentro do capitalismo é necessária
uma ampla luta cultural e também a formação de formas de auto-organização no
interior da sociedade (dos proletários e outros trabalhadores, dos
revolucionários, etc.) e nesse processo é possível ocorrer uma formação
intelectual que possibilite a autogestão derivada tanto das lutas e
experiências revolucionárias quanto da autoformação e da produção cultural
revolucionária. Nesse sentido, faz parte da luta pela abolição do capital e da
burocracia a luta cultural que é o embrião da nova cultura que inclui tanto a
crítica das ideologias e representações cotidianas ilusórias, quando produção
de teorias e outras formas de consciência que contribuam com a concretização da
autogestão generalizada, o que significa a necessidade de indivíduos associados
que consigam realizar o processo de produção e reprodução do conjunto da
sociedade.
Esse é um processo amplo e marcado por avanços e recuos. No entanto, essa
é a linha geral apontada tanto pelas experiências revolucionárias quanto pelas
teorias que são formas de consciência antecipadora. A abolição da burocracia (e
do capital) pressupõe que os processos organizacionais existentes hoje e que
permitem a realização do que é necessário para a sobrevivência da sociedade e
sua reprodução, sejam substituídos por outros, autogeridos. Isso, por sua vez,
pressupõe formas de auto-organização e formação intelectual necessária para
tal. As experiências históricas são ricas em mostrar como esse processo é
possível e se iniciou em diversas oportunidades e sob formas distintas, mas
também mostraram as derrotas e hoje é preciso aprender com o que deu certo e
com o que deu errado, para superar os erros do passado. A articulação e
generalização da autogestão, que pressupõe um determinado grau de
desenvolvimento da consciência revolucionária, são os elementos fundamentais
para a superação dos erros passados e essa é uma das tarefas que todos que
lutam contra o capital e a burocracia devem contribuir para sua concretização.
Referências
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Seus Conflitos na Sociedade Industrial. Brasília: Edunb, 1982.
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Instituições. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1988.
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MARX,
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edição, São Paulo: Nova Cultural, 1988.
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Cartas a Kugelmann. 5ª edição, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
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PANNEKOEK,
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VIANA, Nildo. Anton Pannekoek e a Questão Sindical.
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VIANA, Nildo. Estado, Democracia e Cidadania. A Dinâmica da Política
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Nildo. Reflexões sobre o Maoísmo. Revista Enfrentamento. Ano 09, num. 16, jan./jun. 2015.
Disponível em: http://enfrentamento.net/ Acessado em 08/07/2015.
WEBER, Max. Economia e Sociedade.
Vol. 1. Brasília, Edunb, 2004.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1970.
WEBER, Max. Os Três Tipos
de Dominação Legítima. In: COHN, Gabriel.
(Org.). Weber. 3a
edição, São Paulo, Ática, 1986.
[1]
Isso quer dizer que nem todo mundo que está no interior de uma organização
burocrática é burocrata. Os burocratas compõem o quadro dirigente, que é
hierárquico, o que faz com que seus estratos inferiores se confundam com outros
indivíduos no interior da organização. Por isso é importante esclarecer que,
nessa forma de organização, nem todo cargo é burocrático. Em determinadas
organizações burocráticas podem coexistir com a burocracia os intelectuais e os
subalternos, fazendo parte do quadro geral de assalariados. Numa escola, por
exemplo, além da burocracia escolar, existe a cozinheira, o funcionário da
limpeza e o segurança, que são integrantes da classe subalterna e não são
burocratas, sendo dirigidos e não dirigentes. Da mesma forma, nessa mesma
escola, existem professores e pode existir um psicólogo. Os professores e o
psicólogo não são burocratas e sim intelectuais, cujo poder de decisão ocorre
no âmbito restrito de sua formação intelectual e profissão, além dos processos
eleitorais gerais da instituição (que, nesse caso, também é composto pelos
estudantes e subalternos). Eles também não são dirigentes. Obviamente que
alguns indivíduos da classe intelectual podem assumir um cargo burocrático, mas
ou isso é provisório (durante um mandato, por exemplo, que ao término ele
retorna a condição específica de professor, embora ainda, na maioria, continue
com suas atividades docentes) ou então ele se torna um burocrata, deixando de
ser intelectual. Por conseguinte, a ideologia da “nova classe média”, surgida
nos Estados Unidos, apenas confunde e demonstra não possuir base
teórico-metodológica adequada. Assim, ao invés de distinguir dentro das
empresas e organizações burocráticas em geral as classes sociais presentes,
tende a englobar todas nesse rótulo superficial (DAHRENDORF, 1982).
[2]
Assim, quanto maior é a organização burocrática, maior é a divisão social do
trabalho e a especialização (expressa nos cargos e atribuições). As pequenas
organizações burocráticas apresentaram um grau menor de divisão social do
trabalho, bem como um baixo processo de especialização. Isso significa que a
tendência das organizações burocráticas é aumentar a divisão social do trabalho
e especialização com seu crescimento. A competição interna é o resultado desse
processo e sempre envolve a burocracia superior e inferior, grupos
burocráticos, indivíduos. Essa competição interburocrática ocorre
frequentemente e tem sua forma mais visível nas burocracias governamentais,
partidárias e sindicais. Um exemplo disso é a competição interburocrática na
China expressa pelo maoísmo (VIANA, 2015).
[3]
Aqui se trata de admissão para o quadro dirigente (cargos burocráticos) e não
de todos que podem estar numa determinada instituição (nesse caso pode haver
adesão voluntária – como no caso dos partidos políticos – processos seletivos –
como no caso de estudantes em universidades – entre diversas outras
possibilidades).
[4]
Claro que isso é o que consta nas normas escritas e que nem sempre ocorre
exatamente dessa forma, pois muitos indivíduos se apropriam de bens estatais, o
que é, no entanto, imoral e ilegal, sendo passível de punição, o que também nem
sempre ocorre.
[5] A
divisão social do trabalho gera não somente diferenciação na sociedade, mas,
devido ao processo de exploração constituído nas relações de produção
dominantes, um antagonismo entre as classes fundamentais e gerando interesses
diferenciados e por vezes opostos nas demais classes existentes.
[6] Isso foi explicitado anteriormente quando afirmamos
que ela possui a posse dos meios de administração e não a propriedade dos
mesmos. A propriedade significa um poder permanente e total de determinado
indivíduo ou grupo e a posse significa um poder parcial e provisório de
determinado indivíduo ou grupo.
[7] É
preciso compreender que o normativismo e o formalismo são armas da burocracia
para manter o controle das instituições. No entanto, em alguns casos ela pode
ser contra certas normas e formalidades. Isso ocorre porque a burocracia usa as
normas para legitimar e garantir o seu poder de decisão formal, mas em certos
casos elas podem dificultar o seu poder de decisão informal. A existência de
determinadas normas, regras, formalidades, etc., pode diminuir sua capacidade
de manobra e efetivação do poder de decisão informal. Assim, numa instituição
universitária que uma burocracia externa (Ministério Público, no caso
brasileiro, por exemplo) exige determinadas normas universais para concurso
público, isso diminui a margem de manobra de certos burocratas no processo de
influência na admissão de novos burocratas ou outros indivíduos na mesma.
Assim, a burocracia sempre quer mais normas e formalismo, mas somente quando
isso reforça o seu poder de decisão formal e sempre se colocará contra quando
isso diminui o seu poder de decisão informal.
[8]
Com exceção dos regimes ditatoriais que não realizam processos eleitorais de
nenhum tipo. Nesse caso, o que ocorre é que a própria burocracia estatal decide
quem são o quadro dirigente do aparato estatal. Isso, sem dúvida, abre espaço
para lutas interburocráticas pelo poder, tal como ocorre especialmente no
capitalismo estatal. Os casos russo (Stálin versus Trotsky) e chinês (Mao
versus “revisionistas”) são exemplares nesse aspecto.
[9]
Sem dúvida, a dominação compulsória traz algo de consentimento, bem como a
dominação consentida traz algo de compulsório. O escravo poderia se rebelar,
mas sofreria as consequências, o castigo. O operário consente, mas isso para
evitar as consequências (não satisfação de suas necessidades). A dominação
compulsória se fundamenta nas consequências da desobediência (o castigo) e a
dominação consentida nas consequências da obediência (o “benefício”, no caso, o
salário). No entanto, em que pese existir um certo consentimento na dominação
compulsória e uma certa compulsoriedade na dominação consentida, a supremacia é
evidente nos dois casos, bem como a sua forma de reprodução principal. Um não
existiria sem o outro.
[10] A
diferença de nossa abordagem para a de Weber não é apenas terminológica, mas
também teórica e metodológica. Para nós, não se trata de “tipos ideais”, ou
seja, elaborações unilaterais dos pesquisadores que geram modelos que raramente
ou nunca se encontram em “estado puro” na realidade. Aqui se trata de
conceitos, tal como definidos por Marx, ou seja, expressões da realidade, tal
como ela é. Além dessa diferença metodológica, que gera uma diferença
terminológica, há a questão teórica, pois a discussão sobre “dominação
carismática” (personal) em Weber é problemática, pois acaba ganhando um certo
ar misterioso (talvez devido ao vínculo com o caso religioso), bem como a falta
de historicidade e vínculo com a totalidade em todos os três casos.
[11] A
respeito do estado capitalista, veja Viana (2015).
[12]
Tal como Marx (1986) coloca em relação à burocracia estatal, quando mais se
amplia a divisão social do trabalho na sociedade, também mais material de
atuação surge para o estado.
[13] A
burocracia civil existente anteriormente a isso era a eclesiástica, mas que era
uma forma de dominação consuetudinária vinculada ao modo de produção feudal que
vai deixando de ser uma forma totalizante e vai se especializando e assumindo a
forma burocrática, especialmente a partir do século 19. Lapassade (1988)
analisa as fases da burocracia e sua periodização coincide com a nossa.
[14]
Há uma abundante bibliografia sobre tal processo de burocratização do
sindicatos (PANNEKOEK, 1977; RÜHLE, 1975; VIANA, 2011). Isso foi produto do
processo histórico, que gerou na militância revolucionária, a percepção desse fenômeno,
nem sempre com clareza e realizando as relações necessárias com a totalidade e
seus aspectos. Os limites dos sindicatos já são percebidos desde Marx (1980) e
sua burocratização e conservadorismo crescente, promove ampliação na percepção
do seu caráter burocrático.
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Publicado originalmente em:
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